LegiNot: Legitimation des Notfalls – Legitimationswandel im Notfall
Krisen wie die COVID-19-Pandemie haben das Potenzial, sich zuzuspitzen und Notfalllagen auszulösen. Der Staat, dem bei der Notfallbewältigung eine zentrale Rolle zukommt, reagiert mit unterschiedlichen Maßnahmen auf derartige Ereignisse. Neben dem Nachweis der Berechtigung der von staatlicher Seite bzw. Behörden getroffenen Maßnahmen ist auch deren Akzeptanz seitens der Bevölkerung entscheidend für eine erfolgreiche Bewältigung. Ziel des Projekts LegiNot ist eine systematische Analyse von staatlichem Handeln in Notfalllagen. Die COVID19-Pandemie bietet hierzu die notwendige empirische Basis.
In dem BMFTR-Verbundprojekt „Legitimation des Notfalls – Legitimationswandel im Notfall (LegiNot)“ analysierten die Teams der Universitäten Bielefeld, Freiburg und Tübingen das Geschehen rund um die COVID-19-Pandemie. Ziel war es, Akteurinnen und Akteuren in BOS und Verwaltungen Orientierungswissen für den Umgang mit künftigen Krisen zur Verfügung zu stellen. Die COVID-19-Pandemie stellt eine solche Krise dar: Sie hielt zeitlich sehr lange an und erstreckte sich räumlich um die ganze Welt.
Zunehmend entgrenzte Krisen (beispielsweise hervorgerufen durch den Klimawandel) betreffen die gesamte Gesellschaft. Die Wirksamkeit von Maßnahmen zur Krisenbewältigung hängt deshalb verstärkt von der Bevölkerung ab. Folglich ist die Stärkung von Legitimation und Legitimität von Krisenbewältigungsmaßnahmen eine zentrale Zielsetzung von LegiNot. Dabei bezieht sich Legitimation auf die öffentliche Rechtfertigung von behördlichen und politischen Entscheidungen, während sich Legitimität auf die gesellschaftliche Anerkennung von staatlichen Institutionen und ihres Handelns (z.B. Polizei) bezieht.
LegiNot-Broschüre
Der interdisziplinäre LegiNot-Verbund wurde vom BMFTR vom 1. März 2022 bis 31. August 2025 im Rahmen der Richtlinie „Zivile Sicherheit – Gesellschaften im Wandel“ gefördert. Zum Abschluss hat das Projekt die Ergebnisbroschüre „LegiNot – Entgrenzte Krisen – Praxisimpulse zur Bewältigung komplexer Notlagen“ veröffentlicht. Zielgruppen des Leitfadens sind Führungskräfte, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung, Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben als auch politische Entscheidungsträgerinnen und -träger.
Die Broschüre bietet einen Überblick über zentrale Themen des Krisenhandelns und gibt konkrete Impulse für die Praxis in den Rubriken „How to do Crisis“ und „Good Practice“. Das sind beispielsweise Maßnahmen und Strategien innerhalb und zwischen Behörden, Kommunikation der Behörde mit der Bevölkerung und Maßnahmen zwischen verschiedenen Akteuren. Ein Beispiel hierfür ist die Einrichtung eines Bürgertelefons, das als erste Anlaufstelle dient, um zuverlässige Informationen zu erhalten. Zudem werden Grundlagen und Rahmenbedingungen der Legitimation zur Einleitung von Notfallmaßnahmen vermittelt und so rechtswissenschaftliche Expertise gegeben. Ergänzt wird die Broschüre durch einen soziologischen Beitrag bestehend aus einer Diskursanalyse zur behördenexternen COVID-19-Kommunikation, um insbesondere Hilfestellungen zur Rechtfertigung von Schutzmaßnahmen zu geben.
Legitimation, Kommunikation, Akzeptanz
Im Rahmen des LegiNot-Projekts wurden rund 9.000 Personen online zur Legitimität von Coronaschutzmaßnahmen bei deren Durchsetzung befragt. Ergänzend wurden die Entscheidungsprozesse während der COVID-19-Pandemie in BOS und Verwaltungen untersucht. Hierfür wurden 29 Interviews mit einer oder mehreren Personen geführt.
Aus der Forschung lassen sich drei wesentliche Problembereiche ableiten:
- Spannungsfelder der behördlichen Legitimation (insbesondere durch Recht),
- Krisenkommunikation staatlicher Stellen – je nach Situation top-down oder dialogorientiert,
- Akzeptanz und Befolgungsbereitschaft durch faires Vorgehen bei der Durchsetzung von Maßnahmen.
Der Rechtswandel in entgrenzten Krisen lässt sich mit der Formel „so viel Effektivität wie nötig und so viel Legitimation wie möglich“ beschreiben. Die Herstellung von Legitimation verlagert sich dabei zunehmend auf das lokale Krisenmanagement, das widerstreitende Grundrechte möglichst früh identifizieren und in Einklang bringen muss. Die Steuerungskapazitäten des Rechts bleiben jedoch aufgrund der krisenbedingten Veränderlichkeit begrenzt.
Behördenexterne Kommunikation ist in entgrenzten Krisen besonders konfliktanfällig, weil Wissen, Werte und Rechte mehrdeutig sind. Es gilt deshalb, widersprüchliche Doppelbotschaften zu vermeiden, die zugleich einen amtlichen Verhaltensappell (z.B. „Jetzt impfen lassen“) und einen Aufruf zur autonomen Entscheidung („Du entscheidest“) enthalten.
Für die Durchsetzung von Krisenmaßnahmen zeigt sich: Faires Vorgehen lohnt sich. Es stärkt das Vertrauen in Polizei, kommunale Ordnungsdienste und private Sicherheitsdienste und damit die wahrgenommene Legitimität ihres Handelns. Hieraus wurde der praxisbezogene FAIR-Ansatz für Sicherheitskräfte bei der Kontrolle von Personen entwickelt:
- Fair und zugewandt
- Auf Augenhöhe erklären
- Intervenieren, wenn nötig und
- Reagieren mit Konsequenz.
Entscheidungs- und Regelpraxis in entgrenzten Krisen
Behördliche Entscheidungsprozesse in entgrenzten Krisen tendieren zu Entscheidungs- und Legitimationskaskaden. Gründe sind eine häufig zu dünne, unklare oder widersprüchliche Entscheidungsbasis sowie der Zwang, schneller als üblich zu entscheiden. Solche Entscheidungen haben oft unerwünschte Nebenfolgen, die wiederum neue Entscheidungen erforderlich machen.
Für die Praxis lässt sich daraus ableiten, dass die gesamtgesellschaftliche Betroffenheit im Krisenmanagement eine Eigendynamik erzeugt, in der Entscheidungskaskaden typischerweise auftreten. Hinzu kommt: Während des Krisenmanagements erfolgen unbewusst, versehentlich, aber auch bewusst Regelabweichungen, um die Funktionsfähigkeit der Organisation aufrechtzuerhalten. Solche Regelabweichungen häufen sich insbesondere dann, wenn sich das Krisengeschehen fortlaufend wandelt und Regularien entsprechend angepasst werden müssen.
Zum Umgang mit solchen Regelabweichungen – beispielsweise verstoßen selbstlos handelnde Angestellte gegen den Arbeitsschutz, wenn sie sich monatelang rund um die Uhr engagieren und sogar in der Dienststelle übernachten – wurde im Projekt zudem der „ASNR-Approach“ entwickelt:
- Awareness – Bewusstsein schaffen,
- Sensitization – Sensibilisieren durch Fortbildungen und Besprechungen,
- No-Gos – einen Toleranzrahmen mit klar definierten, nicht mehr tolerierbaren Verstößen festlegen,
- Resilience – resiliente Organisationsstrukturen schaffen.
Die LegiNot-Broschüre ist bislang auf positive Resonanz gestoßen. Kürzlich wurden die Praxisimpulse einem breiten Fachpublikum in einem Webinar des Deutsch-Europäischen Forums für Urbane Sicherheit e.V. vorgestellt. Weitere Verbreitungswege sind praxisorientierte und wissenschaftliche Vorträge sowie Veröffentlichungen (z.B. in Forum Kriminalprävention).
Weitere Informationen zum Projekt finden Sie HIER.
Ansprechpartnerin:
Prof. Dr. Rita Haverkamp
Eberhard Karls Universität Tübingen
rita.haverkamp@uni-tuebingen.de
Weitere Informationen zum Verbundprojekt
Förderkennzeichen 13N16010 bis 13N16012
Projektlaufzeit: März 2022 - Februar 2025